Oleh: Mufid A. Busyairi
Pada Jumat, 28 Juni 2009, DPR memperingati hari ulang tahunnya yang ke-64. Semua pihak memiliki penilaian beragam terhadap lembaga ini. Tetapi, bagi anggota DPR sendiri, menilai sesuatu yang di dalamnya ada mereka tentu tidak mudah. Padahal self-critic bisa lebih bernilai dibanding para pengamat, karena mereka terlibat dan mengalami internalisasi nilai dari proses tersebut. Bagi DPR, kesadaran tersebut ada dengan dibentuknya Tim Kajian Peningkatan Kinerja DPR yang kemudian dilanjutkan oleh Tim Peningkatan Kinerja DPR.
Pada Desember 2006, sejumlah rekomendasi itu telah dihasilkan tim ini. Tetapi tindak lanjutnya tentu menunggu political will dari pimpinan DPR. Namun, beberapa rekomendasi juga telah diakomodasi dalam Undang-Undang tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Di usianya yang ke-64, DPR memerlukan sebuah penilaian yang obyektif atas kinerjanya. Parameter untuk mengukur kinerja parlemen secara kelembagaan adalah membandingkan target yang telah ditetapkan, dalam bidang legislasi, anggaran, dan pengawasan, dengan hasil yang diperoleh. Tapi ia tidak bisa dihakimi dari satu sisi itu saja, ada kondisi lain yang juga patut dicermati.
Legislasi
Mari kita lihat kinerja legislasi DPR periode ini. Pada 2005, dari target 55 rancangan undang-undang (RUU), hanya 14 yang disahkan menjadi undang-undang. Pada 2006, dari target 45 RUU, 39 yang disahkan menjadi UU. Pada 2007, dari target 80 RUU, 40 yang disahkan menjadi UU. Pada 2008, dari target 79 RUU, 61 yang disahkan menjadi UU. Sedangkan untuk tahun 2009, dari target 76 RUU, cuma belasan yang disahkan menjadi undang-undang. Secara keseluruhan DPR periode ini, hingga akhir masa jabatannya, menurut Ketua DPR Agung Laksono, diperkirakan dapat menyelesaikan 175 RUU dari yang semula direncanakan 284 RUU dalam Prolegnas.
Ini memperlihatkan ada ketidakberesan sejak tahap perencanaan. Target yang ambisius berdampak pada tidak efektifnya kinerja Dewan, karena memaksakan pembahasan belasan, bahkan puluhan, RUU yang disadari tidak akan selesai, hanya membuang waktu, tenaga, pikiran, dan anggaran negara. Bukankah jika tidak selesai menjadi UU, ia tidak memiliki dampak apa-apa bagi rakyat.
Memang, banyaknya RUU menunjukkan luasnya persoalan kita. Tetapi solusinya tidak otomatis dengan undang-undang baru. Diperlukan kejelian menganalisis penyebab mendasar sebuah persoalan. Tidak semua masalah harus diselesaikan dengan undang-undang. Bisa jadi hanya karena implementasi dari aturan yang ada tidak maksimal akibat kurangnya pengawasan, minimnya anggaran, atau persoalan lain. Di sinilah naskah akademik memegang peranan penting. Bukan sekadar pengantar RUU, tapi mampu menjawab mengapa solusi persoalan dimaksud adalah undang-undang. Kemudian sejauh mana ia akan efektif dari segi pencapaian tujuan (doeltreffendheid), pelaksanaan (uitvoerbaarheid), dan penegakan hukumnya. Undang-Undang tentang Pornografi adalah contoh yang menarik. Kurang-lebih 7 tahun pembahasannya, tetapi setelah disahkan ternyata tidak berdampak signifikan terhadap penurunan kasus pornografi/pornoaksi.
Kemampuan mengolah naskah akademik bukan dalam tataran struktur naskah semata, tapi juga dalam pendalaman masalah, adalah kebutuhan mendasar DPR. Karena itu, DPR memerlukan supporting system yang memadai, terutama di Badan Legislasi sebagai pusat pembentukan undang-undang. Bagi Badan Legislasi, tugas ini sesungguhnya berat mengingat ia hanya memiliki 15 tenaga ahli, jumlah ini tentu tidak sebanding dengan beban tugasnya. Apalagi kondisi perundangan-undangan Indonesia banyak yang tumpang tindih satu sama lain.
Selain kuantitas undang-undang, persoalan kualitas tidak kalah penting. Baik kesinkronan dengan undang-undang lain maupun kualitas substansi yang memberi kemaslahatan. Apa artinya puluhan undang-undang tanpa keberpihakan kepada rakyat? Ini juga menjadi problem DPR. Beberapa undang-undang yang disorot publik karena dinilai tidak berpihak kepada masyarakat, antara lain, UU No. 25 th 2007 tentang Penanaman Modal Asing, UU No. 9 Tahun 2009 tentang Badan Hukum Pendidikan. Di DPR sendiri, undang-undang semacam ini bukan tanpa penolakan, meski hanya bersifat personal. Kita juga menyaksikan banyaknya RUU pemekaran wilayah yang sebenarnya tidak jelas landasan kebutuhannya.
Persoalan lain dalam legislasi adalah menyangkut inisiatif pembentukan RUU. Ada sejumlah RUU yang semestinya menjadi inisiatif DPR, tetapi justru dibuat oleh pemerintah, misalnya RUU Susunan dan Kedudukan. Dari tahun ke tahun, pemerintahlah yang membuat draf. Alasannya sederhana: telah menjadi kebiasaan. Padahal DPR-lah yang semestinya lebih memahami persoalan rumah tangga mereka. DPR juga telah mengakomodasi pelibatan DPD dalam legislasi pembicaraan tingkat I untuk RUU yang berkaitan dengan kepentingan daerah, melalui Undang-Undang tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD.
Pengawasan
Selain melalui komisi-komisi, pengawasan DPR terhadap pemerintah dapat dilihat dari penggunaan hak-hak DPR, antara lain hak interpelasi, angket, dan menyatakan pendapat. Sepanjang masa bakti ini, hak interpelasi yang diajukan. antara lain. Interpelasi atas Kebijakan Impor Beras oleh Pemerintah, Interpelasi terhadap Persetujuan Pemerintah RI atas Resolusi Dewan Keamanan PBB No. 1747, dan Interpelasi terhadap Penyelesaian Kasus Lumpur Lapindo Brantas. Adapun hak angket yang digulirkan, antara lain, atas kasus skandal kredit macet Bank Mandiri, kebijakan impor beras, penjualan tanker milik Pertamina, kebijakan menaikkan harga BBM, serta angket DPT.
Sebagai sebuah lembaga politik, penggunaan hak-hak pengawasan dan output-nya juga amat bergantung pada konfigurasi partai politik dan proses tawar-menawar. Anggota yang berteriak lantang melakukan pengawasan saat di komisi sering kali di rapat penentuan interpelasi/angket/menyatakan pendapat, harus tunduk, tak berani bersuara apa-apa, karena kebijakan partai. Banyak rencana-rencana pengawasan yang berubah di tengah jalan.
Lemahnya pengawasan DPR juga dilihat dari minimnya tindak lanjut atas temuan BPK terhadap laporan keuangan pemerintahan pusat (LKPP). Pada era SBY, misalnya, BPK telah lima kali memberikan opini disclaimer terhadap LKKP tersebut. Tetapi karena minimnya kapasitas supporting system DPR, tindak lanjutnya pun hanya seadanya dalam rapat-rapat komisi. Karena itu, Undang-Undang tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD mengamanatkan pembentukan sebuah badan di DPR, yaitu Badan Akuntabilitas Keuangan Negara, yang akan menindaklanjuti temuan BPK.
Anggaran
Dalam bidang anggaran, harus diakui bahwa DPR sangat lemah. Seperti diketahui, draf RAPBN selama ini selalu disediakan pemerintah, dan DPR tidak memiliki pembanding. DPR juga tidak bisa memastikan seberapa jujur pemerintah dalam hal ini. Demikian juga dengan asumsi-asumsi inflasi dan pertumbuhan ekonomi yang diutarakan pemerintah. Dalam membahas anggaran, DPR juga tidak memiliki dasar kerangka sebagai pijakannya.
Supporting System
Supporting system terhadap DPR memerlukan kajian tersendiri. Wacana yang menghendaki adanya undang-undang khusus yang mengatur masalah ini patut dipertimbangkan. Selama ini DPR sendiri belum merumuskan secara detail tentang standar jumlah dan kualifikasi tenaga asistensi, relasi anggota dan staf, dan hak-kewajiban di antara mereka. Di beberapa negara, hal ini dirumuskan secara pasti.
Tanpa itu, anggota Dewan selalu disibukkan hingga pembahasan titik koma sebuah RUU, sebuah pekerjaan yang semestinya dituntaskan para staf. Tugas anggota Dewan semestinya hanya berfokus pada penyerapan aspirasi ke konstituen dan mengambil keputusan politik. Selebihnya dilakukan oleh staf. Anggota hanya melihat hasil akhir. Jika masih ada masalah, maka staf yang menyempurnakannya. Jika seperti sekarang, bisa dipahami mengapa target legislasi tidak tercapai. Inilah juga yang melatarbelakangi keinginan untuk memandirikan sekretariat parlemen. DPR sendirilah yang paling mengerti kebutuhannya, bukan pemerintah.
PR sepanjang masa bagi DPR adalah menjadi lembaga yang bersih. Perilaku korup sesungguhnya bukan dominasi moralitas, tapi juga kontribusi sistem yang mendukung orang untuk korup. Sebut saja, dana reses yang akuntabilitasnya rendah, dibolehkannya mengambil dana kunjungan dan rapat kerja, asalkan ada tanda tangan, meski tidak dilakukan. Belum lagi uang gratifikasi yang masih gentayangan.
Di hari ulang tahunnya yang ke-64, DPR memang minim ucapan selamat dari rakyat. Sebagian besar mungkin tidak tahu, tak peduli, atau tidak merasa perlu untuk memberikan ucapan. Diam bisa jadi sebuah nasihat. Ia tak terucap, tapi amat berarti bagi mereka yang masih punya hati dan harga diri.
Mufid A. Busyairi, Anggota Tim Peningkatan Kinerja DPR
Sumber: Koran Tempo, Sabtu, 29 Agustus 2009